Verejné obstarávanie v rámci eurofondov – ako ďalej? Rozhovor s Braňom Hudecom

Verejné obstarávanie v rámci eurofondov – ako ďalej?
rozhovor s Braňom Hudecom

O verejnom obstarávaní by za posledné roky, pravdepodobne, nebolo ani zďaleka toľko počuť, ak by nebolo povinným stupienkom v procese získavania prostriedkov z EÚ. V celkovom objeme obstarávaní, ktoré sa na Slovensku ročne udejú, je práve eurofondové verejné obstarávanie jeho podstatnou súčasťou. O tom, ako funguje jeho kontrola a riadenie, sa môžete dozvedieť z nášho exkluzívneho rozhovoru s Mgr. Branislavom Hudecom, riaditeľom odboru VO na Úrade podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu, ktorý má na starosti agendu Centrálneho koordinačného orgánu v oblasti VO pre nové programové obdobie.

Váš životopis je pretkaný širokou škálou pracovných skúseností vrcholovej štátnej správy, od Úradu pre verejné obstarávanie, cez Ministerstvo financií SR až po Úrad podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu. Spoločným menovateľom práce boli v posledných 6 rokov práve eurofondy. Čo Vám na nich tak učarovalo a aké úlohy plníte u Vášho súčasného zamestnávateľa?

Po odchode z Úradu pre verejné obstarávanie som necelé 4 roky pracoval pre súkromný sektor a získal tak pohľad na verejné obstarávanie z pozície uchádzača. Keď nastal čas na zmenu a uvažoval som o návrate do štátnej správy, chcel som spojiť tému verejného obstarávania s eurofondami, nakoľko túto oblasť považujem za mimoriadne atraktívnu a chcel som sa naučiť ako funguje čerpanie prostriedkov EÚ v praxi. Na Ministerstve financií SR som zistil, že „eurofondové“ verejné obstarávanie nie je iba o overovaní súladu postupu verejného obstarávateľa so zákonom o verejnom obstarávaní, ale rovnako dôležité je rešpektovanie pravidiel výkonu kontroly v určitej fáze verejného obstarávania, ďalej osobitné pravidlá na určovanie finančných opráv (korekcií) za zistené nedostatky, a samozrejme, pohľad najdôležitejšieho hráča – Európskej komisie. Na Úrade podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu v súčasnosti plním dvojaké úlohy. Tou prvou je agenda pre Centrálny koordinačný orgán, ktorá sa týka nastavovania pravidiel kontroly verejného obstarávania financovaného z fondov EÚ v rámci Systému riadenia EŠIF na programové obdobie 2014 – 2020, a tou druhou je agenda spojená s verejným obstarávaním tovarov, prác a služieb pre potreby úradu.

Ste právnik a venujete sa verejnému obstarávaniu, čo je doteraz spoločným menovateľom pre osobnosti v rozhovoroch pre VO v kocke. Ako odborník ste zároveň stelesnením Centrálneho koordinačného orgánu pre eurofondové zákazky verejného obstarávania. Aký je tento pocit zodpovednosti? Konzultujú riadiace orgány s Vami často?

Pre sekciu Centrálny koordinačný orgán (ďalej aj ako „CKO“) plním tieto úlohy v oblasti verejného obstarávania spolu s kolegom z odboru, Robom Kramárom.

Akékoľvek aktualizácie však nie sú svojvoľné a vždy prechádzajú kolom pripomienkových konaní, kde je našim prvoradým záujmom pripraviť systém, ktorý bude akceptovateľný pre tých, ktorým je určený, a to sú tak riadiace orgány, ako aj prijímatelia príspevku z fondov EÚ. Žiadosti o metodické usmernenia zo strany riadiacich orgánov vítame, nakoľko nás upozorňujú na praktické problémy z praxe, ktoré vieme riešiť adekvátnou úpravou systému. Usmerňujeme písomne, ale aj telefonicky a veľmi si cením možnosti lektorovania školení, nakoľko nie je nad priamy kontakt s kolegami z iných rezortov, ktorých mám možnosť školiť v tejto oblasti. Zaujímavou platformou na výmenu odborných skúsenosti je aj koordinačný výbor pre spoluprácu v oblasti verejného obstarávania, kde za účasti Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej aj ako „ÚVO“) a všetkých riadiacich orgánov riešime aktuálne témy, ktoré nás pri „eurofondovom“ verejnom obstarávaní tlačia.

Ako sa tento koordinačný výbor osvedčil?

Koordinačný výbor funguje od júna 2016, schádza sa každé 2 mesiace a združuje najdôležitejších hráčov v oblasti eurofondov, a to nielen riadiace a sprostredkovateľské orgány, medzi ktoré v rámci Integrovaného Regionálneho operačného programu patria aj krajské mestá a VÚC, ale pozorovateľmi výboru sú napr. zástupcovia orgánu auditu, NKÚ, PMÚ alebo napr. Združenie miest a obcí Slovenska. Najaktívnejšie vo výbore sú však najmä riadiace orgány a orgán auditu (Ministerstvo financií SR) a myslím si, že témy, ktoré výbor rieši, pomáhajú riešeniu problémov, s ktorými sa jeho členovia stretávajú pri každodennej práci.

Mnoho ľudí si myslí, že práve Váš útvar vykonáva kontroly europrojektov.

Určite nie (úsmev). Našou úlohou je koordinovať a metodicky usmerňovať jednotlivé riadiace orgány (spravidla ministerstvá) a nastaviť základné pravidlá na výkon kontroly „eurofondového“ verejného obstarávania. Kontrolu každej jednej eurofondovej zákazky potom vykonáva riadiaci orgán v rámci svojho operačného programu a na určitej vzorke vykonáva kontrolu verejného obstarávania aj orgán auditu, prípadne certifikačný orgán, ktoré pôsobia na Ministerstve financií SR. A nezanedbateľné úlohy, samozrejme, plní aj Úrad pre verejné obstarávanie.

Mnoho firiem, ktoré v tomto období uvažujú nad eurofondami, je často odrádzaných náročnosťou prípravy projektov, ako najmä vysokou pravdepodobnosťou problémov pri schvaľovaní verejných obstarávaní zo strany riadiacich orgánov alebo sprostredkovateľských orgánov. Je naozaj problém v chybovosti realizácie VO alebo v niečom inom?

Chybovosť v oblasti verejného obstarávania je určite jedným z problémov, ale nie jediným problémom, ktorý ovplyvňuje čerpanie. Rovnakým problémom je slabá pripravenosť žiadostí o poskytnutie nenávratného finančného príspevku. V oblasti verejného obstarávania ponúka aktuálny systém riadenia viaceré inštitúty, ktoré môžu mieru chybovosti znížiť. Jedným z týchto pozitívnych nástrojov je zavedenie prvej ex-ante kontroly nadlimitných zákaziek, čo je kontrola ešte pred vyhlásením verejného obstarávania. Uvedený typ kontroly zvyknem označovať ako „bezbolestná“ kontrola, nakoľko chyby v dokumentácii k verejnému obstarávaniu (napr. neprimerané a diskriminačné podmienky účasti) je možné odstrániť ich jednoduchou opravou a do vestníka je zaslané na uverejnenie „bezchybné“ verejné obstarávanie. V súčasnosti plánujeme tento typ kontroly rozšíriť aj o podlimitné zákazky na stavebné práce, nakoľko obstarávanie prác je spojené s vyššími finančnými limitmi. Riadiace orgány majú taktiež veľa možností spolupracovať pri kontrole eurofondových zákaziek s Úradom pre verejné obstarávanie, a to na základe Dohody o spolupráci, ktorá bola podpísaná v lete 2015. Okrem samotného výkonu kontroly je možné ÚVO požiadať napr. o osobnú konzultáciu, písomné stanovisko alebo spoluprácu pri vyhodnocovaní auditných zistení Európskej komisie.

V poslednej dobe medzi časté nedostatky patrí nedodržanie hospodárnosti pri využívaní prostriedkov EÚ, pričom hospodárnosť je jedným z princípov VO.

To je skutočne pravda. Audítori, či už národných kontrolných orgánov, alebo

CKO v tejto veci vydal metodický pokyn na overovanie hospodárnosti výdavkov, ktorý ponúka viaceré možnosti overovania tejto oblasti, napr. stanovenie benchmarkov, vykonanie prieskumu trhu alebo stanovenie cenových limitov. Zároveň sa zvažuje vytvorenie ad hoc pracovnej skupiny v rámci už spomínaného koordinačného výboru pre spoluprácu v oblasti VO. Treba však zdôrazniť, že hospodárnosť sa nemá skúmať iba pri kontrole procesu verejného obstarávania, ale už pri samotnom schvaľovaní projektu.

Je nejaká novinka v pravidlách týkajúcich sa finančných opráv nedostatkov vo verejnom obstarávaní v rámci EŠIF?

Od 1. júna 2017 je účinná novela zákona č. 292/2014 Z. z. o príspevku z EŠIF, ktorá v oblasti verejného obstarávania ruší sankciu jeden a pol násobku sumy uvedenej v pôvodnej žiadosti o vrátenie v prípadoch, ak Úrad pre verejné obstarávanie potvrdil zistenia riadiaceho orgánu. Ak prijímateľ dobrovoľne nevráti poskytnutý príspevok alebo jeho časť a podáva sa podnet na ÚVO, nehrozí tak prijímateľovi vyššia finančná oprava. Novelou zákona o príspevku z EŠIF sa zároveň novelizuje aj zákon o verejnom obstarávaní, a ten prináša nový inštitút, ktorým je preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania na základe podnetu oprávneného orgánu, ktorým môže byť riadiaci orgán, orgán auditu alebo certifikačný orgán. Cieľom je zabezpečiť preskúmateľnosť prvostupňových rozhodnutí Úradu pre verejné obstarávanie, ktoré by riešila Rada ÚVO, čím sa docieli možnosť reagovať na aktuálne auditné zistenia a zefektívni sa proces vedúci k vráteniu poskytnutého príspevku z EŠIF zo strany prijímateľov, čo bude znamenať menšiu záťaž štátneho rozpočtu.

Nie málo operačných programov bolo v doterajšej histórii Slovenska kvôli nezrovnalostiam v oblasti verejného obstarávania pozastavených. Sme takí exponovaní vinníci alebo sú aj „horšie“ štáty v rámci EÚ?

Slovenská republika je na tom z pohľadu uplatnených finančných opráv za nedostatky vo verejnom obstarávaní v programovom období 2007 – 2013 porovnateľne so susednými členskými krajinami EÚ, určite nie sme vnímaní ako krajina s najväčšími nedostatkami vo verejnom obstarávaní. Je však namieste pripustiť, že verejné obstarávanie je problém, aj z uvedeného dôvodu sme voči Európskej komisii plnili tzv. ex-ante kondicionalitu za oblasť verejného obstarávania, čo predstavoval súbor opatrení s cieľom uistiť Európsku komisiu o správnom nastavení procesov verejného obstarávania. Na ex-ante kondicionalitu nadväzoval asistenčný projekt OECD, ktorý mal Slovensku pomôcť v oblasti elektronizácie verejného obstarávania a správneho nastavenia systému vzdelávania pracovníkov v oblasti verejného obstarávania. Termín na splnenie ex-ante kondicionality bol do konca roka 2016, pričom začiatkom marca 2017 sme dostali z Európskej komisie mimoriadne pozitívnu správu o jej splnení v plnom rozsahu.

Čo vlastne táto ex-ante kondicionalita je?

V Partnerskej dohode Slovenskej republiky na roky 2014 – 2020 je v rámci všeobecných ex-ante kondicionalít zadefinovaná aj ex-ante kondicionalita, ktorá sa týka výlučne verejného obstarávania, a to existencie účinných pravidiel na efektívnu aplikáciu legislatívy EÚ v oblasti VO. Gestorom jej plnenia bola sekcia Centrálny koordinačný orgán a Úrad pre verejné obstarávanie. Ex-ante kondicionalita predstavuje súbor opatrení majúcich podobu akčného plánu, ktorý okrem vyššie spomenutých oblastí elektronizácie a vzdelávania v oblasti VO, obsahoval témy ako správne nastavenie ex-ante kontrol, vzorové dokumenty verejného obstarávania, spoluprácu s PMÚ alebo úpravu konfliktu záujmov. Zjednodušene povedané, boli vybrané také oblasti, ktoré sú vnímané ako problémové a cieľom bolo ich vylepšenie.

Konflikt záujmov je i po pozitívno-právnom zakotvení do zákona pomerne málo „ulapiteľný“, je to vlastne všetko a nič. Čo si o tom myslíte?

Úpravu konfliktu záujmov v novom zákone o verejnom obstarávaní považujem v rámci možností za dobrú. V oblasti eurofondov je to veľmi citlivá oblasť, nakoľko Usmernenie Európskej komisie na určenie finančných opráv považuje za konflikt záujmov iba tú najprísnejšiu sadzbu, a to 100 % finančnú opravu. V praxi však nemožnosť určiť inú ako 100 % korekciu, nakoľko väčšina zistení sa týka iba možného konfliktu záujmov, ktorý nie je vôbec preukázaný, a tak nie je zrejmé, či skutočne deformoval hospodársku súťaž. Absencia určenia menej prísnych sadzieb finančných opráv za možný (potenciálny) konflikt záujmov vytvára oprávnenú otázku, či je možné zistenie možného konfliktu záujmov „vymazať“ poukázaním na špecifické okolnosti daného verejného obstarávania. Jednoznačne zastávam názor, že

Neoprávnená výhoda pre uchádzača tak musela naozaj vzniknúť, čo potvrdzujú aj viaceré judikáty Súdneho dvora EÚ, ktoré sa venovali otázke neoprávneného vylúčenia uchádzača zo súťaže za možný konflikt záujmov. Samozrejme, sú prípady, keď je potrebné byť prísny. Mám na mysli situácie, keď je v konflikte záujmov priamo člen komisie na vyhodnotenie ponúk, alebo osoba na strane verejného obstarávateľa je blízkou osobou vo vzťahu k uchádzačovi, a najmä prípady, keď tá istá osoba vystupuje na strane verejného obstarávateľa a uchádzača.

Nie je podľa Vás konflikt záujmov v „konflikte“ s ústavným právom podnikať? Mnohokrát si konflikt záujmov odnesie nevinný podnikateľ, ktorý sa v rámci daného regiónu zúčastní napr. súťaže na stavebné práce, predloží ponuku, pričom pozná priamo starostu danej obce, ktorá vystupuje ako verejný obstarávateľ.